Területfejlesztés: Románia csak mímeli, hogy úgy tesz, mintha
Kérdezett: Sipos Zoltán 2012. szeptember 28. 08:55, utolsó frissítés: 08:55Bár szó szerint átvettük az uniós szabályozást, a legkevésbé sem törekszünk valódi harmonizációra. #b#Interjú Csák Lászlóval.#/b#
Területi tervezésből írta doktori disszertációját. Röviden kifejtené, miről szólt?
Csák László: – A területi tervezés és a területfejlesztés egy olyan sajátos szempontrendszer, ami akár Hollandiában, akár az Egyesült Királyságban vagy Franciaországban jól működő tervezési kultúrát jelenít meg. A területi folyamatok ennek megfelelően folynak helyes mederben.
Disszertációmban azt vizsgáltam, hogy Romániában ennek adottak-e a feltételei? Illetve az ehhez hasonló tevékenységek – tervezési és rendezési típusú szakpolitikák, fejlesztéspolitikák – mennyire felelnek meg az európai, nyugati gyakorlatnak?
A nemzetközi kutatások egyértelműen azt mutatják, hogy Románia az EU-s szakpolitikák átültetésében éltanuló. Ha megkérdezik tőle, hogy kedves Románia, te a területi tervezés szempontrendszerét alkalmazod-e, akkor a román válaszadók azt mondják, igen, sőt, örömmel és boldogan tesszük ezt, felkészülten és koherens módon.
Azonban ha megvizsgáljuk a fejlesztéspolitika alapvető dokumentumait, a törvénykezést illetve a konkrét fejlesztési terveket, akkor azt lehet mondani, hogy esetlegesen, nyomokban felfedezhető benne ez a tervezési kultúra.
Miért annyira fontos, hogy egy EU-tagországnak saját fejlesztéspolitikája legyen?
– Nem arról van szó, hogy ha valami Nyugaton így van, akkor itt is így kéne legyen. Nem azt állítom, hogy egy az egyben le kellene másolni a francia, német vagy holland mintát, azonban fontos, hogy egy ország törekedjen saját fejlesztés- és területpolitikát kialakítani.
Azért is fontos ez, mert az Európai Unió által biztosított támogatási rendszer az országos, nemzeti vagy tagállami célkitűzések kiegészítéseként értelmeződik. Az egész támogatási rendszer azt feltételezi, hogy az ország tudja, mit akar, és ezek közül bizonyos szempontokra, célokra az EU még rásegít.
Romániában – ahogy több más kelet-európai országban is – ez nem így történik: megnézzük, hogy mire lehet EU-s forrást lehívni, és az lesz a politika. Tehát mit akarunk? Azt, amire pénz van.
Pontosan mit is jelent ez a területi tervezés? Milyen lépései vannak, és milyen kézzelfogható eredményekkel jár?
– A területi tervezés kézzelfogható eredménye például az Egyesült Királyság a jelenlegi formájában: versenyképes régiók, melyek versenyképes gazdaságot eredményeznek.
A területi tervezés legalapvetőbb kérdései közül talán kettőt lehet kiemelni: az egyik, hogy nem ágazati fejlesztéspolitikákra van szükség, tehát nem külön kell fejleszteni az erdészetet, mezőgazdaságot, ipart, oktatást és infrastruktúrát.
Ezek a rendszerek elvileg átfedésben vannak, létezik közöttük interakció, kölcsönhatás, ezért ezeket egy egységes rendszerben kell tervezni. Ezek a területi tervek. Persze nem tudományos meghatározás ez, de úgy gondolom, így egyszerűen rá lehet világítani, miért is fontos ez.
A másik fontos szemléleti elem a hálózati működés elve, másképp fogalmazva a kollaboratív, kommunikatív tervezés. A fejlesztéspolitika nem irányelv, nem rendezés, nem szabályozás: nem arról szól, hogy megmondom, mit lehet, és mit nem. Inkább egy folyamatos párbeszéd eredménye a legkülönbözőbb területi egységekben működő társadalmi csoportok között. Be vannak vonva a gazdasági szereplők, állami szereplők, civil szféra, és így tovább.
Egy partnerségben történő jövőkép-alkotás ez, melyhez eszközrendszert rendelnek, és ahol a területi tőke optimálisan tud hasznosulni. Hangsúlyozom, mindennek az együttműködés, a konszenzus-építés, a partnerség a kulcsa.
Tehát leegyszerűsítve arról szól a területi tervezés, hogy valakik statisztikák alapján meghatározzák, merre kell tartani?
– Na éppen ezt nem szabad csinálni. A területi tervezésben nyilván nagyon sok statisztikai adatra van szükség, hiszen a területet meg kell ismerni különböző szempontok szerint. Azonban ebből a megismerésből nem következik egyértelműen tervezett beavatkozás. A tervezett beavatkozás egy konszenzus-építő, kommunikatív folyamat eredménye.
Egy fizikalista megközelítés az, hogy itt vannak az adatsorok, azokból ez és ez következik, a Szakértő pedig megtalálja az optimális megoldást. A jelenlegi területi tervezés-modellben nincsen Szakértő, nincsen Döntéshozó, legalábbis a hagyományos értelemben véve. A különböző szereplők közösen alakítanak ki jövőképet a területi adottságok függvényében, közösen döntik el, hogy a lehetséges sokféle jövőképből mi az, ami vállalható. És persze ez sem egy objektív döntés: folyamatosan felülvizsgálatra kerül, a posztmodern világhoz igazítva.
Képzeljük el, hogy egy kapitalista világgazdaságban azt mondja egy döntéshozó, hogy a zseniális szakértő kitalálta, a nehézipart kell fejleszteni. Csakhogy nincsen egyetlen olyan befektető sem, mely nehézipari beruházásban lenne érdekelt. Tehát egy ilyen határozat elméletileg nagyon jó lehet, csak a gyakorlatban nem lesz kivel megcsinálni.
Persze ahhoz, hogy ez a párbeszéd működjön, a társadalomnak is meg kell legyenek az ilyen fajta érdekérvényesítésre alkalmas szervezetei. Bár én ennek a kérdésnek főként az állam-szintű szempontjaival foglalkoztam, látni kell, hogy a partnerség többi szereplője sem igazán felkészült egy ilyen párbeszédre.
Hogyan néz ki egy ilyen területfejlesztési stratégia?
– Az Egyesült Királyságban egy térségi területfejlesztési stratégia 15 oldal, színes képekkel. Romániában egy hasonló stratégia 200 oldalnál kezdődik. Itt felmerül a kérdés: ha a stratégiával folyton azt akarjuk bizonygatni, hogy az nagyon megalapozott, akkor vajon nem éppen az a baj, hogy nem megalapozott?
Más szempontból a stratégiák ilyen fajta „túlírása” azt is jól mutatja, hogy a gondolkodásmódunktól mennyire idegen mindez. Megfeledkezünk arról, hogy a stratégiát nem legitimálni kell: annak mozgósító jellege kell legyen, fontos, hogy azt minimálisan magukénak érezzék a társadalom legfontosabb szereplői.
Erre pedig sokkal alkalmasabb egy koherens, 15 oldalas, prospektus-szerű anyag, mint egy 200 oldalas tanulmány.
Vagyis egy felhasználóbarát valami...
– Igen, az a cél, hogy legyen egy referencia-jellegű dokumentum: ezt határoztuk el közösen, ezt csináljuk. Persze ez az ideális állapot, sok esetben Nyugaton sem egészen így történik ez. A területfejlesztési stratégia kidolgozása ott sem fenékig tejfel, nem egy abszolút sikertörténet.
Nem lehet kijelenteni, hogy ha ez megvan, akkor minden oké, ha pedig nincs, akkor jaj de rossz hely Románia. De látni lehet, hogy ott, ahol ezt komolyan veszik, ott jól működnek dolgok, a fejlesztés átgondolt és koherens. Ahol pedig nincs, ott esetleges, erőltetett, sőt: esetenként büntető jellegű a tervezés.
Nem tudományos tézis ez, de ki merem jelenteni, hogy minél nagyobb oldalszámú, annál kevesebb a fejlesztéspolitikai haszna egy ilyen dokumentumnak. Persze nem azt mondom, hogy a statisztikai adatok elemzése, a területi folyamatok értékelése felesleges, hiszen infrastruktúrát vagy ellátórendszereket másképp nem is lehetne tervezni. Azonban az, hogy egy autópálya hol haladjon el, mihez csatlakozzon, már nem csak technikai kérdés. Ennek a kérdésnek az eldöntéséhez sokféle, a területen érdekelt csoportnak az interakciója szükséges.
Nyugaton például olyan mértékben szabályozott ez a rendszer, hogy egy beruházást meg sem lehet valósítani egyeztetések nélkül. És nem azért, mert a végén a terveket nem hagyják jóvá, ha nem volt meg a társadalmi egyeztetés. Hanem aki nem egyeztet a társadalom különféle csoportjaival, nem épít partnerséget a projekt köré, az nem is jut el odáig, hogy a projektjét engedélyeztetni tudja. Olyan társadalmi falakba ütközik, amelyek lehetetlenné teszik a beruházást.
Ehhez képest a romániai gyakorlat az, hogy az irányelveket szó szerint átveszik. Miért?
– Romániának valóban nincsen saját fejlesztéspolitikája. Az Európai Unió a vidékfejlesztésnek és a kohéziós politikának is kidolgozott egy-egy közösségi stratégiai iránymutatás nevezetű dokumentumot. Ez egy jogszabályrendszer része, arra vonatkozóan, hogy miképpen kell tervezni, mit lehet támogatni, milyen mértékben, milyen adminisztratív-fejlesztési szempontok alapján.
Az iránymutatásoknak és általában ezeknek a támogatási jogcímeknek a szó szerinti átvétele megtörtént Romániában. Azonban megkerülték azt a kérdést, hogy mi az, ami Romániában valóban szükséges volna?
Régiós viszonylatban például az örök versenytárs Bulgáriához képest hol áll Románia?
– Bulgáriára túl nagy rálátásom nincs, ott csak a Regionális Operatív Program megvalósítását vizsgáltam. Hasonlóan viccesnek tekinthető megoldások vannak, és még rosszabbul működik a pénzlehívás. Tehát ha csak a forrásabszorpciót nézzük, akkor jobban állunk, mint Bulgária.
Valóban kulcsfontosságú a forrásabszorpció?
– A támogatáspolitikának huszadrangú kérdése, hogy milyen a forrásabszorpció. Az elsődleges kérdés az, hogy a fejlesztéshez hozzájárul-e vagy sem? Egyáltalán, mi az a jövőkép, aminek a megvalósulásáért ezek a kiegészítő források felhasználásra kerülnek?
Azzal, hogy milliárd eurókat elköltünk, kipipáljuk az abszorpciót, de ha a beruházások fölöslegesek, a vidékfejlesztés világa semmivel nem ment előre. Területpolitikában nem az a kérdés, hogy elköltöttük-e a pénzt, hanem az, hogy értelmesen költöttük-e el, vagy sem?
Egyébként sok tagállamot érint ez a – finoman fogalmazva – laza forrásfelhasználás. A 2014-2020-as időszakra az eredeti brüsszeli javaslatban az szerepelt, hogy aki a 2007-2013-as időszakban hülyeségekre költötte el a forrásokat, az kevesebb forrást kapjon. Ez azonban megbukott a tagállamok ellenkezésén.
Azonban a következő időszakban egy érdekes változás lesz – és ez a romániai tapasztalatokra is alapoz – hogy a tagállamokkal nem úgy köt majd szerződést Brüsszel, hogy tessék, itt egy rakás pénz, költsd el kedvedre. Ehelyett megkérdi, melyek azok a komplex indikátorok, melyeket javítani szeretnél, és hogyan tervezed azokat javítani? Abban az esetben jár majd pénz, ha a tagállam tényleges eredményeket tud elérni.
Ez egyébként egy jó statisztikai trükközés-lavinának nyit majd teret. Ugyanis elég nehezen mérhető például az EU-s fejlesztéspolitikának a gazdaságélénkítési vagy munkaerő-piaci javító hatása általában, s így van ez Nyugaton is.
Pontosan melyek lesznek ezek a komplex indikátorok, és hogyan mérik majd ezeket?
– Ez még a jövő zenéje. A komplex indikátorok a 2010-2020-as fejlesztéspolitika-tervezésre vonatkoznak, és olyan célkitűzések megvalósulását kell majd kimutatni, mint a mélyszegénység kezelése, a megújuló energiával, energia-hatékonysággal kapcsolatos beruházások, innováció, képzés, és munkaerő-piaci mutatók.
Szinte lehetetlen feladat valós elmozdulást elérni ezeken a területeken, mert azért látni kell, hogy az EU-s fejlesztési politika az EU GDP-jének csak egy nagyon kis része. A gazdaság állítja elő az EU GDP-jének 80-85 százalékát, a többi az állami és a civil szférának köszönhető.
A szakpolitikák, Brüsszellel és mindenféle állami programmal 2-3 százalékot érnek el. Világos, nem az a 2-3 százalék fogja megváltani a világot, hanem az a 80-85 százalék, ami a gazdaság működésében rejlik.
Ezzel azt is akarom mondani, hogy a területi tervezés több, mint a hazai értelemben vett fejlesztéspolitika, azaz a forráslehívások tervezése. A területi tervezés akkor működik jól, ha a célkitűzésekben a gazdasági szereplők is fantáziát látnak.
Most nem kell óriási dolgokra gondolni: például Győr-Moson-Sopron megyében a közoktatást hozzáigazították az autóiparhoz. Ez azt jelenti, hogy az XY szakközépiskolának van közös képzési programja az Audi gyárral.
Vannak Audi-osztályok, kialakult egy együttműködés, szinergikus helyzetben van az autóipar és a munkaerő-piaci felkészítés, a közoktatási rendszer. Egy ilyen együttműködés nem feltétlenül igényel EU-s támogatást, csak a források megfelelő tervezését, vagy a meglevő erőforrásokkal való megfelelő gazdálkodást.
Meg a komunikációt, nyitottságot.
– A szereplők közötti kommunikációt, igen. Tegyük fel hogy én vagyok Győr-Moson-Sopron közgyűlésének elnöke, és azt mondom, az autóiparnak kell közoktatási alap. Ezt én eldöntöm, elfogadunk egy határozatot, és akkor mi van? Persze hogy szükség van erre, de kivel egyeztettem le?
Hogyan jutott Románia ide?
– A politológia azt mondja, hogy erről a Nyugat is tehet. A románul is elég sokat publikáló Tom Gallagher brit politológus kifejezetten felelőssé teszi az EU-t azért, hogy a csatlakozási folyamat során nem vette észre ezeket a formális teljesítéseket.
Gallagher szerint túl gyorsan történt a csatlakozás, és ez azért rossz, mert csatlakozás után nem maradtak garanciák arra, hogy Románia majd tovább folytatja a harmonizációt. A politológus szerint miután Románia EU-tagországgá vált, nem igazán történtek harmonizációs lépések, és ebben igaza van.
Másrészt a csatlakozás előtti időszak sem egy valódi harmonizációról, hanem egy ellenőrző listán kipipálható elemeknek a formális teljesítéséről szólt. Egyfajta államszintű tanulási folyamatnak vagyunk tehát a szemtanúi.
A disszertációmban azt állítom, Románia egy mimetikus állam. Mielőtt ezt kifejteném, vissza kell tekinteni Titu Maiorescu megállapítására, miszerint Romániát a tartalom nélküli forma írja le a legjobban. Ezen cinikusan lehet nevetgélni a 21. században, de nem szabad elfelejteni, ez nem egy öncélú kritika volt Maiorescu részéről. Ezt a mondatot azzal folytatja, hogy nem csak haszontalan, hanem káros is ez.
A 19. században ez a nyugati kulturális szerveződések formális lemásolását írta le. Ennek a továbbélése, mutációja a mimetikus államforma, ami abban különbözik a tartalom nélküli formáktól, hogy a jelenlegi román állam nem is gondolja, hogy nyugatosodnia kellene.
A Nyugat el sem várta a valós harmonizációt: a különféle kérdéseket egy-egy kormányhatározattal ki lehetett pipálni. Ez vált egyfajta rendszerszintű cinizmussá – talán nem is jó kifejezés ez, hiszen egy állam nem tud cinikus lenni.
Sőt, talán az állam különféle szereplői, a politikusok vagy minisztériumi dolgozók sem cinikusak külön-külön. Ezek nagyon őszintén tenni akaró emberek, akik viszont egy olyan rendszerben működnek, mely csak mímelni tudja, csak el tudja játszani ezeket a szerepeket, melyeket azonban nem érez sajátjának.
A mimetikus állam arra sem veszi a fáradságot, hogy legalább értelmezze a szakpolitikát. A kipipálhatóságig eljut, és aztán végül is minden rendben van. Ez már jóval több annál, mint az „în felul nostru” és a „merge și așa” hozzáállás. Minőségileg különbözik attól is, amit Maiorescu mondott. Maiorescuék számára a nyugatosodás egy belső igény volt. Ez ma nincsen meg.
Az a baj, hogy ez a fajta államműködés meghatározza a közbeszédet is, azt, hogy mit ír a sajtó, miről beszél a szakma. Amikor egy tudós közösség Románia regionális berendezkedéséről kezd beszélgetni, akkor a diskurzus szintje sok esetben nem haladja meg az európai uniós brosúrák mantrázását. Felsorolják, hogy ott mit olvastak, majd megállapítják, hogy ezt kellene itt is.
Ráadásul van egy hazug normativitás is ebben a történetben. Erre jó példa a regionális területi berendezkedés, ahol a szakma jelentős része azt mondja, hogy azért kell régiókat létrehozni így és így, mert azt valaki előírta.
Senki nem írt elő semmit. Amire ők hivatkoznak, az Eurostat javaslata alapján készült NUTS 2003 irányelv a területi statisztikai adatgyűjtési rendszerről. Ez egyszerűen annyit mond, hogy minden tagállamban az ott meghatározott területi szinteknek megfelelő statisztikai adatgyűjtést kell szervezni. Ebből csak az következik, hogy az európai tervezéshez kellenek olyan statisztikai információk, melyek összehasonlíthatóak.
De nem következik belőle a regionális önkormányzatiság, és az sem, hogy egyáltalán kell léteznie régiónak, mint közigazgatási egységnek. Nem következik az sem, hogy megyének kell léteznie. Sőt, azt sem mondja, hogy helyi önkormányzatnak kell léteznie.
Az irányelvet a régi tagállamok hozták létre, a 2003-as állapotban nem voltak jelen az új tagállamok. A 15 tagállamból álló EU-ban pedig senkinek nem jutott eszébe, hogy a regionális berendezkedést harmonizálni kellene. Nem hoztak létre új területi szinteket, nem alakítottak ki semmit.
A régiók nem azért alakultak ki, mert valaki azt mondta, kell régió, hanem azért, mert a régiók ideális gazdaságfejlesztési-tervezési szintek. Azok az országok, melyek ezt felismerték, be is vezették. Nem igazán tudunk olyan tagországot mondani a régiek közül, amelyik ne regionalizálta volna saját magát.
Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Egyesült Királyság – utóbbi addig regionalizálta magát, hogy hamarosan a skótok népszavaznak Skócia önállósodásáról. Senki nem hivatkozott a NUTS 2003 irányelvre, mert ott a területi folyamatok nem külső hatásra történnek. Vagy történnek maguktól, mert a régióknak van egy belső mozgatórugója, vagy csinálhatunk bármilyen regionális beosztást, mert eléggé irreleváns lesz.
A régiók újrarajzolása lassan ismét napirendre kerül. Mekkora az esélye annak, hogy az átszervezéssel a jelenlegieknél koherensebb, tartalmasabb régiók jöjjenek létre?
– Ez egy nehéz kérdés. Ha működőképesek lesznek, az valószínűleg a véletlennek lesz köszönhető. Gondoljunk bele gazdaságszerkezetileg: Romániában van egy autó- és kőolajipari kifli, a Craiova-Pitești-Ploiești vonal. Ez egy regionális átszervezés során valószínűleg ismét nem fog egy régióhoz kerülni.
Ez azt jelenti, hogy a regionális határ ketté fogja vágni az egyébként működő beszállítói, innovációs rendszereket. Ami a térségben egyébként működik, arra a regionális rendszer nem fog rásegíteni. Akkor meg minek? Annak, hogy öncélúan húzogatjuk a vonalakat, és mondjuk a magyarokat kettévágjuk, sok értelme nincsen.
Persze az sem feltétlenül mérvadó, hogy régiós szinten visszaállítsuk Románia 100 évvel ezelőtti térszerkezetét, a különálló államrészeket, Moldovát, Észak-Erdélyt, Partiumot. Akkoriban Partium gazdasági értékét épp a jelenlegi határ túloldalán levő területekkel való összekapcsoltsága jelentette. Most Partium egy más szerepben van. Persze jó, ha a régióknak van egy történetiségük is, de nem biztos, hogy ez kell legyen a fő kritérium.
Azt szokták ismételgetni, hogy a régiókat úgy kell kialakítani, hogy csökkenjenek a regionális különbségek. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a gazdag megyékhez hozzácsapják a szegényebb megyéket, és ez átlagos régiókat eredményez. Ez pedig milyen jó, hiszen az EU-ban van egy olyan cél, hogy csökkenteni kell a régiós különbségeket.
Igen ám, csak a regionális különbségeket nem statisztikai maszatolással kell csökkenteni. A csatlakozás előtti elemzések például azt mondták, milyen jó, ha Romániát felveszik az EU-ba, mert itt a regionális különbségek nem olyan nagyok, és így az EU térszerkezete valamivel kiegyensúlyozottabb lesz.
Azonban a csatlakozás óta folyamatosan nőnek a regionális különbségek Romániában. Bukarest-Ilfov megy felfele, a többi régió versenyképessége pedig nem javult számottevően. Sőt, vannak meglepő módon lefele csúszó régiók – a Közép Régióban (Regiunea Centru) például egy mutató javul: a juhok száma.
Visszatérve az eredeti kérdésre: ha a gazdasági és infrastrukturális összekapcsoltságot nem vesszük figyelembe, húzhatjuk a határokat bárhova. Nagyon egyetértek az autonómia gondolatával: bárhol, ahol megvalósult, az a kisebbségnek is, a többségnek is jó volt, és a gazdaság is fellendült. Azonban területgazdasági elemzés szempontjából az, hogy Kovászna megye más régióba kerül, mint Brassó megye, nem biztos, hogy olyan nagy nyereséget jelent.
Miért kell összekapcsolni a gazdaságfejlesztési kérdést az irányítási kérdéssel? Ezek akár teljesen szétválasztható, regionális struktúrák lehetnek. Például vízgazdálkodás esetében a regionális berendezkedést a vízhálózat, a vízgyűjtő medencék határozzák meg. Gazdaság esetében a gazdasági racionalitással kellene foglalkozni, igazgatási szempontból pedig létre lehet hozni egy teljesen más struktúrát.
Lehet autonómia, azonban nem szükséges az, hogy a különféle területi szempontok teljes fedésben legyenek. Nem lehet vízügyi autonómiát csinálni, ugyanúgy, ahogy energetikai vagy közúti infrastruktúra-autonómiát sem.
Tehát mielőtt kijelölnénk a régiók határait, meg kell nézni, melyek azok a regionális funkciók, melyeket együtt lehet kezelni, és melyek azok, amelyeket nem. Lehet akár ötféle regionális berendezése is egy országnak – vízügyi, energetikai, infrastrukturális, gazdasági és akár kulturális is.
Mennyire más a helyzet a két székelyföldi megyében?
– Épp a Transindexen volt egy vita Székelyföldről 2008-ban. Akkor elvégeztem annak a vitának egy alapszintű elemzését, és kiderült, hogy nagyon ritkán szerepelt a hozzászólásokban a fejlesztés szó. A gazdaság szó összesen két hozzászólásban jelent meg.
A közbeszédben hál' Istennek az utóbbi években látványosan felértékelődött a fejlesztéspolitika vagy regionalizáció kérdésének a vizsgálata, de azért nem túl jó alapokról indultunk. Ahhoz képest, amilyen volt mondjuk 2008-ban az erre vonatkozó közbeszéd, ahhoz képest óriási az előrelépés.
Mind a két vagy három megyében, – mert Maros megyét sem lehet kihagyni ebből a szempontból –, különféle szakági stratégiák születnek. Ezeknek van valamilyen társadalmasítása is, van egyfajta koherencia is ezekben a beszélgetésekben, ezek mind előremutató dolgok.
Az viszont nem volna rossz, ha a regionális, területi tervezéssel foglalkozó szakma kicsit megszerveződne, mivel ezek az erők jelenleg nem összegződnek. Nagyon jelentős tudományos, szakértői potenciált alakítottak ki, azonban ezek a szakértők jelenleg szétaprózódva tevékenykednek.