Decentralizáció! Miért?
ford.: Mezei Krisztina 2006. október 16. 13:58, utolsó frissítés: 13:54Romániában a regionalizáció szinte #b#okkult kérdéssé#/b# vált. A decentralizáció elmulasztásáért már eddig is nagy árat kellett fizetni #b#[le monde diplomatique]#/b#
Egy évszázadnyi központosítás és egy fél évszázadnyi totalitárius zárójel után Románia a decentralizáció küszöbén áll. Miért is van erre szükség? Vajon ez csak egy nyugatról importált üres formaság? Hogyan ültethető a gyakorlatba, és főleg, milyen decentralizációs forma felel meg Romániának? Tisztázhatja a dolgokat, ha kirándulást teszünk az európai közigazgatási típusok különböző formái, és különösen a helyhatóság-szervezés nagy irányvonalai felé.
A decentralizáció vagy a rosszul működő közigazgatás varázsszerévé, vagy a nemzeti egység veszélyeztetőjévé vált. Mikor pedig a kulturális autonómiára terelődik a vita, fellángol a hadakozás szelleme. Bizonyíték erre a kisebbségi törvény. Bár minden kormány megígéri, és majdnem minden politikai program előirányozza, a decentralizáció test nélküli szépséggé változott.
Az adminisztrációs reform folyamatos elmaradásban van. Több mint egy évszázados központosítás után a román adminisztráció megváltoztatása nem késlekedhet tovább. A decentralizáció a központi adminisztráció kompetenciáinak leépítése a helyi adminisztráció javára. Ebből a szempontból különbséget lehet tenni a területi decentralizáció – ami a közösségeket érinti –, és a technikai decentralizáció között; ez utóbbi az intézményi szinten értelmezhető.
A területi decentralizáció lehet politikai, intézményi vagy gazdasági. A decentralizáció folyamata csak az egységállamokat érinti, amint amilyen Románia is, mivel a konföderációk közigazgatása eleve decentralizált. De ezekben is fellelhetők a decentralizáció fokozatai a központi kompetenciákhoz viszonyítva, tehát a német szövetségi államok , vagy a svájci kantonok státusa – hogy ne is beszéljünk itt az amerikai szövetségi államokról –, nagyon változó.
A decentralizáció adminisztratív alkalmazkodást jelent
a szociális és gazdasági kihívásokhoz, és távol áll attól, hogy az állami autoritást veszélyeztesse, mint ahogy a decentralizáció ellenségei hiszik. A decentralizáció révén ugyanis az állam kompetenciáitól eltérő kompetenciákat kap a helyi közösség, amelyet a helyileg választott hatóságok valósítanak meg, melyek így megtartják a helyi adminisztráció egyensúlyát. Ez a lehetőség az állampolgárokhoz való közeledést jelent, hiszen a helyi demokráciát részesíti előnyben, ami nélkül a nemzeti demokrácia csak parlamenti tapasztalat marad.
De a decentralizáció sikertelen marad, ha nem sikerül hatékony módon megtanítani a közösséget a pénzügyi források kihasználásra. A decentralizációval együtt a dekoncentráció azt célozza meg, hogy az állam helyi és térségi szintű tevékenysége javuljon. Ahogy a nagy országokban lehetetlen volt csak egy adminisztrációs szintet kialakítani, az állam felügyelete alatt kialakítottak maguknak egy vagy két adminisztrációs szintet.
A szubszidiaritás jelenti a két adminisztrációs forma között a különbséget. Maga az elv a katolikus egyház szociális tanai közül származik (XIII. Leó pápa De rerum novarum kezdetű enciklikája, 1891), és ez lett – legalábbis az alkotmány szintjén –, az Európai Unió princípiuma, ahogyan a Maastrichiti Egyezmény 5. cikkelye előirányozza. Ha feltesszük, hogy a társadalmi és adminisztratív cselekvés felelőssége a legalsó szintre kell kerüljön, ahol megoldásokat is lehet találni, a szubszidiaritás radikálisan megváltoztatja a kormányzás mikéntjét.
A hatalom gyakorlása
az államban az egységes vagy a szövetségi állam formájától függ. A központosítás, amely az egységes állam sajátja, akkor jelent meg és fejlődött ki, amikor az állampolgárok kifejezték akaratukat, hogy a helyi kiskirályságok és a feudális jellegű rendetlenség szűnjön meg. Nem mindig tekintettek úgy a központosításra, mint a társadalom szabad fejlődésének kerékkötőjére, hanem egyesek számára ez jelentette a fejlődést. Émile Durkheim például kiemeli a központosítás és a civilizációs fejlődés közötti párhuzamot [1] .
Az európai államok történeti fejlődése jelenti a kulcsot a különböző adminisztrációk kifejlődésének különböző történelmi okaihoz. Az egységes állam természetéből fakad, hogy a hatalom minden formáját központi szinten gyűjti egybe. Az egységállam központosított, a kormányzati szervek pedig minden szuverenitáshoz kapcsolódó kompetenciát birtokolnak. Az egységállam persze képviselőket küldhet helyi szintre, akik hatalma egy részét képviselik. Ez a hatalom olyan dekoncentrálása, amikor az állam a helyi szervezeteken keresztül gyakorolja a hatalmat, amelyek dönthetnek egy adott térség kérdéseiben, de alárendelt viszonyban vannak a központi kormányzással szemben [2] .
Mivel a tökéletes központosítás megvalósíthatatlan, a dekoncentráció elve helyi autoritások kezébe ad hatalmat, amelyeket a központi hatalom koordinál a hierarchikus alárendelés elve alapján. A decentralizáció egy ezzel ellentétes mozgást jelöl, és egy központosított államforma után következik be.
Mivel a decentralizáció tulajdonképpen a helyi identitás újrafelfedezése,
nem veszélyezteti a nemzeti identitást és az állam egységét kifejező politikai-intézményes rendszerét. A decentralizációval párhuzamosan megjelenik a helyi autonómia erős kontroll-mechanizmusa, ez pedig lehetőség vagy törvényes út lehet, a gyakorlatba ültetett decentralizációs fokozattól függően. A történelmi hagyomány szintén ilyen adminisztrációs forma megalkotását segíti elő. Az állam kialakulása, a különböző tartományok, kisebbségek különböző történelmi státusa döntően befolyásolta az adminisztráció jellegét. A szövetségi állam alapjában véve nem is ismeri a decentralizáció fogalmát, mert soha nem volt központosítva. Ami ebben az esetben különbséget jelenthet, az a szövetséget alkotó különböző entitások autonómia-fokozata, amely a belső adminisztráció szintjén jelenik meg.
A KÖZIGAZGATÁSI FORMÁK HAGYOMÁNYAI ÉS MODELLJEI
Európában három nagy közigazgatási hagyományról beszélhetünk [3] . Ezek a politikai rendszer és adminisztráció közötti párbeszédet helyezik középpontba. (...) A francia modell, amit Románia Alexandru Ioan Cuza (1859–1866) idejében adoptált, olyan fejlődés eredménye, aminek az alapja az 1789-es francia forradalom volt, ez tett ugyanis pontot a szinte egy évezredes központosított francia állami struktúrára. Ennek lényege elemei az egyformaság (a területet adminisztratív egységekre osztották sajátos jogkörökkel), egyensúly (a helyi szervek decentralizálása és az állami szolgáltatások dekoncentrálása között), és az állam a prefektus általi gyámkodása a helyi szervek felett.
Ez a modell a centralizációt és a helyi közösségek atomizálódását eredményezte. De ezt a modellt Franciaországban is radikálisan átalakították. Miután De Gaulle sikertelen decentralizációs kísérlete 1969-ben a bukásához vezetett, más politikai kontextusban Mitterand elnök-választási győzelme után 1981-ben decentralizációs törvények születtek 1982-1983-ban (nevük Deferre, az akkori belügyminiszter után, aki Marseille polgármestere is lett); ezek Franciaország adminisztrációs vonalon megvalósuló regionalizációját eredményezték.
A német hagyomány
annak a speciális német államforma-mozaiknak a következménye, amely a német szövetségi köztársaság kialakulásához vezetett. A nemzetállamiságot megelőző választófejedelemség (land), jogi kompetenciával is rendelkezik. A választófejedelemségek ereje az állam helyi közösségek feletti gyámkodásának elutasítását eredményezte. A szubszidiaritás itt olyan mechanizmus, amelyik megakadályozza a választófejedelemségek szintjén történő centralizációt.
Nagy-Britannia olyan állam, ahol négy különböző nemzet él együtt. A brit adminisztráció magában hordozza ezt a sokszínűséget. Anglia, Skócia és Wales mind különböző jellegű helyi adminisztrációval bír. Az adminisztráció két szintje, a megyék és a kerületek komoly helyi hatalommal bírnak, mivel a kormánypolitikát valósítják meg. Ezen intézmények autonómiája azonban a törvényhozástól származik, amelyik bármikor visszavonhatja [4].
Másrészről nem csak az intézmények, hanem a politikai kultúra és a helyi szubkultúrák is befolyásolják a helyi adminisztráció milyenségét. A helyi hagyományok megtalálása, amelyet az egységállam idején elavultnak nyilvánítottak, vagy tudomásul sem vettek, hangsúlyozott decentralizációhoz vezethet, mint Spanyolországban is.
Mivel az adminisztratív egységek jelentik az állampolgárok számára a helyi közszférában való részvétel intézményesített lehetőségét, ez a tény kulcsszerepet játszik a politikai rendszer működésének fenntartásában. A helyi közösségi életben való részvétel azt eredményezi, hogy az adminisztráció vezetésének különféle struktúrái alakulhatnak ki, amelyek a politikai attitűdtől és viselkedéstől függenek, továbbá a multikulturális rendszerek megalapozását is eredményezi. A konszociációs demokrácia a regionalizmusban olyan alapot talál, amely elősegíti a hatékony működést.
Az optimális régiós struktúrák keresése a központi kormányzat és a helyi szervezetek feszültségmérője. Ezért a helyi többszintű adminisztráció kialakítását három érv támasztja alá [5]: egyrészt az adminisztrációs rendszerek nem tudnak létezni felsőbb kontroll nélkül , mikor olyan szociális projekteket visznek végbe, amelyek hierarchikusan és regionálisa oszlanak meg; másrészt a kormányok, mint az adminisztráció irányító szervei el kell fogadják – ha más nem, földrajzi okokból – a dekoncentrációt; és nem utolsó sorban a decentralizáció által tartható fenn a kormányok legitimitása.
A ROMÁN DECENTRALIZÁCIÓ GYAKORLATA
A politikai rendszer és az adminisztráció típusai között a viszony láthatólag nagyon gyenge. De a politikai rendszer milyensége egyértelműen befolyásolja az állampolgárok részvételét a helyi demokrácia megvalósításában. Az adminisztráció törvényi keretei, de főleg a romániai választási rendszer az állampolgárok politikai részvételét a választásokon való részvételre redukálja.
A civil szféra gyengesége, és a helyi civil kompetencia hiánya, a polgári életform címekben megnyilvánuló üressége egy olyan típusú helyi adminisztrációhoz vezet, amiben civilként nem kell részt venni. Nem mehetünk el szó nélkül amellett a tendencia mellett sem, ahogy a helyi adminisztráció beleesik a rendszerek tipikus magatartásformáiba.
Nagy a kísértés, hogy a helyi választásokat szimplán adminisztratív választásokká degradálják, és ez oda vezet, hogy megpróbálják az adminisztráció folyamatát csak technikai értelemben értelmezni, amely elvesztette az állampolgárok direkt és közbenjáró nélküli kontrollját. A valóság az azonban, hogy a helyi választásokon politikai programok versenyeznek, a választási lehetőségek és megoldások világosan politikai színezetűek, így a helyi választottak felelőssége is politikai.
A „helyi parlament” nem rendelkezik felelősséggel, és ennek időszakos összehívása azt eredményezi, hogy a polgármester egy bizonyos szinten kilép a helyi tanácsosok kontrollja alól. A közvetlen polgármester-választás, amely Romániában 1992 óta van érvényben, az államelnöki választás másolata. A nemzeti szintű elnöki tendencia méretarányosan megtalálható helyi szinten is.
Ennek a fajta kétfordulós szavazásnak egyenesen az a következménye, hogy meggátolja a tanács és a polgármester közötti kapcsolat lehetőségét, ha a polgármester politikai elkötelezettsége és a tanácsosok többségének politikai színezete nem egyezik. A polgármester és tanács közötti legitimációs konfliktus olyan féket jelent, amely megakadályozza a helyi közösség hatékony működtetését.
A decentralizáció elkerülhetetlenül regionalizációhoz vezet.
Bár a kommunizmus bukása után az egységállam rátelepedett az adminisztrációra, egyes közép-európai államok olyan reformokat vezettek be, amelyek a csatlakozási folyamatban gyakorlatba ültették a regionalizációt. Lengyelország 1999-től kezdve a 315 kerületet 16 vajdaságra osztotta be, és ezek önálló önkormányzati adminisztratív egységekké váltak; vajdasági szinten két hatalmi központtal rendelkeznek: az egyik a vajda (prefektus), a másik a vajdasági diéta, amelyik saját tagjai közül választ vezetőt (ez a marsall). Az első a törvényes kontrolt biztosítja, a másik tartalommal tölti meg az autonómiát.
Romániában a regionalizáció szinte okkult kérdéssé vált. Mivel a politikai pártok túlságosan tolerálják a nacionalizmust, ezért nem képesek eredményesen küzdeni az adminisztrációs reform érdekében, amely a regionalizációhoz vezethetne, mivel félnek, hogy milyen ára lesz a választásoknak abban a történeti régióban, amelyik adott esetben a mérleg nyelve lehet: Erdélyben.
Ezen okból kifolyólag az eddig benyújtott projektek nem jártak sikerrel. Így a decentralizáció törvényeskedési játékszer marad, amely újra és újra előkerül, de sohasem elég koherens formában. A decentralizáció elmulasztásáért már eddig is nagy árat kellett fizetni, és ez erőteljes reakciót fog kiváltani, amelyre az uniós csatlakozás majd ráerősít.
____________________